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后疫情时代税制改革趋势分析及比较借鉴
作 者 信 息
于健(国家税务总局青岛市税务局)
文 章 内 容
(二)税收收入的构成
为应对新冠肺炎疫情对经济的冲击,各国纷纷出台了一系列宏观调控举措,通过发行国债、降息、提供低息或无息贷款、发放救济金等手段持续向市场释放流动性,但同时也给政府带来了财政赤字率持续攀升、国债高企、央行资产负债表急速扩张等风险。《OECD税改报告2021》预测2021年全球GDP增长率为5.6%,2022年仅为4%。随着全球新冠肺炎疫情进入常态化,不论依旧采取严格防疫措施,还是选择与新型冠状病毒共存的模式,绝大多数国家的税收政策都已从新冠肺炎疫情暴发初期的紧急救助性政策逐渐过渡到疫情常态化后面向经济复苏的中长期刺激性政策,调控的目标也从维持经济基本运转调整为刺激经济增长。新冠肺炎疫情对经济的强烈扰动也加速了各国的税制改革步伐,如以美国为代表的OECD成员国纷纷下调企业所得税和个人所得税法定税率,中国下调了社会保险费费率等。国际税收改革方面,2021年10月,G20/OECD税基侵蚀和利润转移包容性框架140个成员中的136个成员发表声明,宣布正式就“双支柱”方案的重要参数达成一致,标志着国际税收规则改革取得重要进展,尤其是“支柱二”设立的企业所得税最低有效税率有望结束各国为吸引跨国公司在企业征税方面的“逐底竞争”。 (一)各国在新冠肺炎疫情期间实施的税制改革 为稳定经济,应对新冠肺炎疫情对经济的冲击,各国在疫情的各个阶段纷纷推出一系列旨在挽救经济的救济性税收政策和以复苏经济为目标的刺激性税收政策。从表2中可以看出,除企业所得税亏损向前结转外,中国实施了其他所有OECD成员国采取的主要税收政策。
2020年2月开始,中国实施了一系列税收优惠政策。个人所得税方面,针对取得政府规定标准的新冠肺炎疫情防治临时性工作补助、奖金,以及由单位发放的预防感染新冠肺炎的医药防护用品等免征个人所得税;增值税方面,对新冠肺炎疫情防控重点保障物资生产企业全额退还增值税增量留抵税额,对纳税人提供新冠肺炎疫情防控重点保障物资运输收入免征增值税,对纳税人提供公共交通运输服务、生活服务及居民必需生活物资快递收派服务收入免征增值税,为支持个体工商户复工复产而降低增值税征收率,对二手车经销企业销售旧车减征增值税;企业所得税方面,对新冠肺炎疫情防控重点物资生产企业扩大产能购置设备允许企业所得税税前一次性扣除,对确有特殊困难不能按期缴纳税款的企业,可申请延期缴纳企业所得税;等等。
(二)OECD对各国税制改革的建议 《OECD税改报告2021》中第三部分“未来的路”,对未来各国如何实施税制改革以适应未来发展分别给出了短期救济性税收政策和中期刺激性税收政策建议。 1.短期政策是谨慎实施减税和税收激励政策 (1)紧急救济政策应当有靶向性。在有限的财力状况下,实施“精准滴灌”远比“大水漫灌”式的救济政策更经济。特别是随着各国抗疫经验的不断丰富,对特定行业、企业乃至家庭提供精准性更高的靶向性救济成为可能。坚持靶向性救助,还会避免有些并未真正受到疫情冲击的家庭或企业“不劳而获”搭政策便车。普遍性的税收优惠政策有可能最终变成对某些高收入家庭过度消费的额外补贴。 (2)审慎撤回已实施的紧急救济政策。过早取消救济政策的成本可能比延迟取消救济政策的成本更高,特别是考虑到疫情的持久性,许多国家实施严格的限制措施而导致供需不足的不确定性依然很高。此外,撤回紧急救济政策应当避免引起企业纳税义务的激增。如取消延期纳税等措施的时机不当,会导致企业的税收负担突然上升,或导致企业在恢复偿债能力方面出现“悬崖效应”。 (3)实时监控并及时调整紧急救济政策。为确保实现既定的政策目标,定期监测和定期进行数据分析对于确定是否延长、缩短或者取消或重新调整财税政策至关重要。定期监测和数据分析能够确保救济政策直达特定行业、企业和家庭,同时也能确保税收减免不会出现非预期结果。获得实时的经济数据越早越及时,对政府实施最佳政策并采取相应行动越有利。 (4)精心设计经济刺激政策。当货币政策非常宽松、利率仍较低时,财政乘数往往更高。财政政策的优势是实施方式灵活、工具多样,比货币政策更具有直接性和选择效应。设计经济刺激政策时应当充分结合各国国情,规模主要取决于各国经济反弹的速度。经济刺激政策应当随经济环境变化而调整,复苏乏力时需要更多和更持久的刺激政策,复苏强劲时,刺激政策的规模和期限应适当缩减。 (5)把握好刺激政策的出台时机。政策的设计、出台、实施直至在纳税人处落地,不可避免地出现滞后现象。有的国家实行的是局部限制政策,允许部分企业恢复经营,但对旅游业、服务业等行业企业的经营仍然予以严控;有的国家采取的是间歇性的放松与遏制交替政策,在新冠肺炎疫情形势严峻时就会再次收紧。实施紧急救济政策和经济刺激政策应当与现有的新冠肺炎疫情防控政策相一致。 (6)刺激政策应当是阶段性的。疫情期间出台的临时性刺激政策如果缺少具体的实施期限,会削弱政策的激励和导向作用,政策阶段性还有利于限制其对公共预算的影响。当经济复苏的基础逐步稳固后,发挥逆周期调节作用的刺激政策也可能会产生顺周期效应。例如,当失业率超过预警线,就向失业人员提供救济,或者达到预期目标后(比如实现了某些领域的复苏、就业水平回升),就及时撤回刺激政策。 (7)刺激政策应聚焦需要公平和财政乘数最高的领域。刺激政策应当具有包容性,以确保产生更大的乘数效应,就业等配套政策应同期跟进,以增强消费信心和商业信心。对自然人而言,政策支持作用将主要取决于个人的实际税负水平;对企业而言,以支出为基础的税收优惠,如投资税收抵免、加速折旧等鼓励投资政策,辅以同步实行企业所得税亏损向后结转等政策,激励作用将更有效。 (8)优先支持就业。新冠肺炎疫情导致的失业率攀升,对劳动力市场将造成长期的“疤痕效应”,随着救济政策逐步取消,更多的人将面临失业威胁,尤其是缺乏劳动经验的年轻工人和女性从业者。新冠肺炎疫情的“长尾效应”,也会引发经济的结构性转换,进而导致企业经济行为的巨大转变,对就业也将产生叠加影响。关于短期政策,各国应当谨慎权衡是选择支持提升生产率还是支持就业。 (9)鼓励企业资本重组。新冠肺炎疫情后企业的资本结构有可能发生弱化,留存收益不足将会拖累企业再投资。因为救济政策多集中在提供流动性支持方面,而一旦突然撤回这些支持政策,企业将承受巨大的偿债压力。特别是在新冠肺炎疫情前杠杆率就已较高的中小企业,受疫情冲击更严重,获得财政支持的可能性也更小。应当考虑实施鼓励企业重组的税收政策,如支持债转股。 (10)刺激政策应当与经济长远发展方向一致。刺激政策应当着眼未来各国实现“碳中和”等长远目标,如鼓励发展清洁能源技术,限制发展高耗能或污染严重的行业。刺激政策应与各国实际相符。危机前各国财政状况差异巨大,体现在资产负债表、政府债务水平、中央银行的支持力度等方面。刺激政策与国家财政能力不匹配也会打击市场信心,导致投资和消费信心不足,最终拖累经济复苏进程。 2.中期应当重新评估税收和财政政策 (1)制定中长期税收政策,应当着眼于解决长期的结构性问题,包括气候变化、持续增加的公共卫生风险、数字化挑战、人口老龄化和社会公平等问题。未来,制定财政政策应当能够支撑税收收入的可持续增长和提升公共支出的质量,包括提高公共财政管理水平。后疫情时代的税收政策应当以包容性增长为核心。 (2)恢复公共财政状况取决于各国的具体情况。各国在经济增长、贫富差距、财政空间以及税收和支出结构等方面均存在差异。例如,许多OECD成员国正面临不断上涨的养老金、健康护理和长期护理支出的压力,但在许多新兴经济体和发展中国家,人口因素却是恢复公共财政的有利因素。 (3)抓住数字化机遇和应对环境保护等带来的挑战。公共财政压力的上升以及对公平负担分摊需求的增加,为各国应对经济数字化带来的税收挑战达成国际共识提供了新动力。对污染能源的征税尚未达到能够实现向清洁能源转变的水平,各国应当把调整税收政策以及对相关产业的补贴和投资等政策上升为遏制污染排放的核心战略。END
(本文为节选,原文刊发于《国际税收》2021年第12期)
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